西漢是我國古代監(jiān)察制度發(fā)展完善的重要時期。西漢統(tǒng)治者在繼承秦制的基礎(chǔ)上根據(jù)現(xiàn)實情況的變化，不斷對地方監(jiān)察制度進行調(diào)整，最終創(chuàng)立并發(fā)展了刺史制度。刺史制度大大強化了中央對地方的控制，有力維護了中央集權(quán)，對后世影響深遠(yuǎn)。

漢書對刺史制度的記載

刺史制度產(chǎn)生的歷史背景

刺史制度的源頭可以追溯到秦代。秦統(tǒng)一后，在各郡設(shè)置監(jiān)郡御史，負(fù)責(zé)監(jiān)察地方事務(wù)。當(dāng)陳勝、吳廣在大澤鄉(xiāng)揭竿而起時，大秦帝國迅速土崩瓦解。在秦末戰(zhàn)爭中，雖然也有郡監(jiān)領(lǐng)兵鎮(zhèn)壓起義的記載，但郡監(jiān)制度卻未能充分發(fā)揮出鞏固地方統(tǒng)治的作用。西漢初期吸取了秦朝二世而亡的歷史教訓(xùn)，黃老思想成為統(tǒng)治者執(zhí)政的主導(dǎo)思想，“無為而治”“休養(yǎng)生息”成為西漢初期的主要施政理念。另一方面，關(guān)東地區(qū)的大部分土地被分封給了諸侯王國，漢政府直接統(tǒng)治的區(qū)域較秦代大為減少，盡管漢承秦制，但漢初也對地方官制進行減省，郡守、郡尉被保留下來，郡監(jiān)則被廢除。

只要中央集權(quán)制度存在，監(jiān)察制度就必不可少。漢朝地方監(jiān)察制度缺失的情況并未持續(xù)很久。漢惠帝三年，朝廷便派遣御史監(jiān)察關(guān)中地區(qū)的不法事項，這項措施在一定程度上借鑒了秦御史監(jiān)郡的制度。值得注意的是，漢政府規(guī)定了御史監(jiān)察的范圍，包括辭訟、盜賊、鑄偽錢等九條，這是我國監(jiān)察條例的濫觴。這些御史每兩年一輪替，通常十月到京城奏事，十二月回地方監(jiān)察（也有文獻記為十一月奏事，三月還監(jiān)）。歷史學(xué)家嚴(yán)耕望先生認(rèn)為，惠帝時的御史監(jiān)察制度已經(jīng)和后來的刺史制度頗為相近，只是局限于京畿地區(qū)罷了。后來，由于地方上的御史多有不法、失職的情況，朝廷又派遣丞相史出刺地方，監(jiān)督監(jiān)察御史。這種制度存在著御史、丞相史職能交叉，監(jiān)察權(quán)不集中等諸多弊病。

漢武帝時，漢朝國力達(dá)到鼎盛。武帝對外開疆拓土，對內(nèi)施行推恩令，削弱諸侯王勢力，朝廷直接控制的區(qū)域較前代大大增加。加強對地方的控制，是漢武帝建功立業(yè)的客觀需要。另一方面，地方豪強勢力以強凌弱、武斷鄉(xiāng)曲的現(xiàn)象十分常見，郡國吏治日趨腐敗怠惰。如元鼎四年，武帝巡行郡國，因失職自殺或被誅的太守就多達(dá)三人，這些問題嚴(yán)重影響了西漢王朝的統(tǒng)治。西漢監(jiān)察制度已經(jīng)不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，武帝便在秦御史監(jiān)郡和漢初丞相史出刺等制度基礎(chǔ)上創(chuàng)建了刺史制度。

六條問事——刺史制度的基本內(nèi)容

元封五年，武帝把全國劃分為十三州部，每州為一個監(jiān)察區(qū)，設(shè)置刺史一人，負(fù)責(zé)監(jiān)察所在州部的郡國，并制定了第一個專門性的監(jiān)察法規(guī)——六條問事。六條問事規(guī)定了刺史監(jiān)察的主要內(nèi)容為地方豪強與二千石（郡國高官）的不法行為，包括監(jiān)察地方豪強的土地住房逾制，以強凌弱，以眾暴寡，郡守、諸侯國相等二千石不遵從皇帝詔令、魚肉百姓、貪贓枉法、選官用人不公、官員子弟請托、官吏與豪強勾結(jié)等方面的內(nèi)容。但是，隨著刺史制度的發(fā)展，刺史的職權(quán)擴大到軍政民事司法等各個方面，史書上表揚某些刺史奉職守條，恰恰說明當(dāng)時不少刺史在職權(quán)行使上超過了六條規(guī)定的范圍。

西漢刺史最初并沒有固定的治所，后逐漸有了穩(wěn)定治所。刺史選拔監(jiān)察郡國的郡吏為下屬，稱“從事”。刺史常在八月巡視郡國，歲末回長安奏事。成帝時，冀州刺史朱博巡行所部郡國，被四五百位要告狀的人攔住了去路，他讓下屬告訴這些人：“想要告縣丞、縣尉的，刺史不監(jiān)察黃綬官，你們到郡里去告。想要告二千石及墨綬的長吏，等刺史巡行完畢之后，你們到刺史的治所去告。百姓被官冤枉和告盜賊訴訟事的，去找相應(yīng)的從事。”經(jīng)過朱博的處置，告狀的幾百人都散去了。“綬”是掛印章的絲帶，漢時不同級別的官員綬色不同，墨綬大概是縣令長級別的官，縣丞、縣尉級別較低，只能配黃綬。朱博受理冤案、盜賊的事件，說明刺史對于司法、治安也有權(quán)過問。需要注意的是，西漢的刺史雖然對司法有權(quán)干預(yù)，但是他們僅有監(jiān)察權(quán)，最終的判案權(quán)仍然掌握在二千石手中。此外，刺史還有向中央舉薦人才之權(quán)，州舉茂才是西漢選舉制度重要組成部分。

武帝征和年間，為治巫蠱之獄，又依據(jù)《周禮》在中央設(shè)置了司隸校尉。司隸校尉負(fù)責(zé)督察京畿地區(qū)，職責(zé)與各州部刺史相似。武帝還在丞相府設(shè)置司直，輔助丞相糾舉不法。這一時期形成了御史中丞督司隸、司隸督丞相、丞相督司直、司直督刺史、刺史督二千石以下至墨綬的從中央到地方的嚴(yán)密監(jiān)察體系。

西漢后期，刺史制度伴隨著官制改革也發(fā)生了變化。綏和元年，刺史更為州牧，秩二千石，位次九卿。建平二年，復(fù)為刺史，元壽二年，復(fù)為牧。州有了從監(jiān)察區(qū)向行政區(qū)轉(zhuǎn)變的趨勢。從刺史、州牧的更替中，我們也能看出時人對刺史制度的看法。何武、翟方進主張刺史相當(dāng)于古代的州牧。刺史舉薦考課高官，職任重大。刺史級別低，以賤治貴，與《春秋》大義不合，應(yīng)該復(fù)古，罷刺史，改州牧。而朱博認(rèn)為漢朝設(shè)立郡縣，以刺史典州，督察郡國，官民安寧，按照舊制，刺史在部九年就能被舉為郡國守相，其中才能優(yōu)異、功勞顯著的就提拔，官階低但是賞賜豐厚，能鼓勵人建功進取，更置州牧以后，以考核優(yōu)異的州牧補九卿之缺；這使中庸之才因循茍且，只怕功績會衰敗，犯法作亂之人不能禁止，應(yīng)該罷州牧，置刺史。這足見當(dāng)時的官制改革深受儒家思想的影響，并非全因提高行政效率的需要。

上海博物館藏“揚州刺史”封泥

西漢刺史制度的歷史啟示

西漢逐漸發(fā)展完善了地方監(jiān)察制度，首創(chuàng)了刺史制度和規(guī)范監(jiān)察官員的監(jiān)察條例，這些都為鞏固加強中央集權(quán)，維護以皇權(quán)為核心的政治權(quán)威起到了積極作用。在西漢，司隸、刺史等監(jiān)察官具有很大的權(quán)威。司隸校尉持節(jié)，刺史奉詔條，他們都有皇帝使者的身份。

史籍中有不少司隸校尉、刺史敢于擔(dān)當(dāng)，不畏強權(quán)，在一定程度上起到了肅清吏治、緩和社會矛盾的作用。例如，揚州刺史何武早年間曾做過郡吏，時任太守何壽特別厚待他。后來何壽當(dāng)了大司農(nóng)，他的侄子任廬江長史。有一次，何武回京奏事，何壽的侄子正好也在長安，何壽就設(shè)宴邀請何武的弟弟何顯等人，正當(dāng)酒酣之時，何壽讓他的侄子出來相見，說：“他是揚州長史，才能低下，未曾拜見過何武。”何顯等人很慚愧，告退以后對何武說了此事。何武說：“刺史是古代的方伯、皇帝所信任的人，是一州的表率，職責(zé)在于進善退惡。官員政績優(yōu)異，百姓有隱逸之士，才應(yīng)當(dāng)召見，不可以私下請問。”在何顯等人的強烈要求下，何武不得已召見了何壽的侄子，但只賜了他一杯酒。最終，何武也沒有舉薦他。

但另一方面，司隸、刺史因秉公執(zhí)法，觸怒皇帝，遭到疏遠(yuǎn)的事例也屢見不鮮。元帝時，諸葛豐為司隸校尉，侍中許章以外戚貴幸，賓客多有不法。適逢許章私自出宮，諸葛豐想要趁此機會收捕他，就舉節(jié)讓許章下車，許章十分窘迫，馳車入宮，諸葛豐沒有追上。事后，漢元帝不僅沒有懲罰許章，反而收了諸葛豐的節(jié)，司隸去節(jié)就是從諸葛豐開始的，這實際上削弱了司隸的權(quán)威。從這件事我們也能看出，司隸、刺史的權(quán)威來自皇帝的授權(quán)，而漢代監(jiān)察的效果，也很大程度上取決于皇帝的態(tài)度。

刺史制度是西漢監(jiān)察制度的重要創(chuàng)造。明清之際的顧炎武對刺史制度評價甚高，他說：“夫秩卑而命之尊，官小而權(quán)之重，此小大相制，內(nèi)外相維之意也……然后知刺史六條為百代不易之良法。”但是，刺史制度在實際運行中也存在著許多問題，成帝時的御史中丞薛宣就認(rèn)為當(dāng)時“吏多苛政，政教煩碎”的原因是部刺史不遵守條職，多以己意行事，干預(yù)郡縣事務(wù)，甚至“開私門，聽讒佞”，來求取吏民過失，呵責(zé)小過，導(dǎo)致郡縣行嚴(yán)酷之政，禍及百姓。

哀帝時的丞相王嘉也認(rèn)為當(dāng)時的司隸和部刺史，“察過悉劾，發(fā)揚陰私”，有些官員剛到任沒幾個月就被免職，致使“送故迎新，交錯道路。中材茍容求全，下材懷危內(nèi)顧，一切營私者多”。過于苛察，使二千石高級官員的權(quán)威大損，百姓輕慢。過猶不及，司隸刺史的苛察不僅無益于治，反而使地方治理更加敗壞。（王宇星 卜憲群）