2017年12月21日至23日，中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書記趙樂際在福建省調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，扎實(shí)開展扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題專項(xiàng)治理，堅(jiān)決糾正貫徹黨中央決策部署態(tài)度不堅(jiān)決、工作不扎實(shí)等現(xiàn)象，嚴(yán)肅處理貪污侵占、虛報(bào)冒領(lǐng)、截留挪用、吃拿卡要、優(yōu)親厚友等問題，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供堅(jiān)強(qiáng)紀(jì)律保障。

對(duì)此，江蘇省揚(yáng)州市紀(jì)委以該市扶貧領(lǐng)域案件為基礎(chǔ)，針對(duì)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)實(shí)踐中存在的扶貧領(lǐng)域案件界定不清、特點(diǎn)把握不準(zhǔn)、定性量紀(jì)缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)等問題開展調(diào)研，通過查找問題、分析研究，對(duì)扶貧領(lǐng)域案件定性處理提出意見建議。

界定與類型

區(qū)別于一般違紀(jì)案件，扶貧領(lǐng)域案件的違紀(jì)構(gòu)成具有其自身的特點(diǎn)。從違紀(jì)主體看，對(duì)扶貧資金負(fù)有申報(bào)、管理、撥付等職能的黨員干部，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)干部居多。從主觀方面看，既有故意，也有過失。從違紀(jì)客體看，侵害了扶貧資金的申報(bào)、審核、撥付等相關(guān)制度規(guī)定。從客觀方面看，一是弄虛作假、截留私分、擠占挪用、揮霍浪費(fèi)扶貧資金；二是落實(shí)扶貧政策失職失察，造成較大損失或不良影響。結(jié)合違紀(jì)構(gòu)成要件，可將“扶貧領(lǐng)域案件”定義為，在扶貧資金申報(bào)、審核、撥付過程中違反相關(guān)制度規(guī)定，或失職失察造成較大損失或不良影響，對(duì)相關(guān)黨員干部給予紀(jì)律處分的案件。

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，江蘇省揚(yáng)州市查處的扶貧領(lǐng)域案件主要有以下三種類型：一是截留套取，挪作他用。即黨員干部將上級(jí)撥付的扶貧資金予以截留，挪為工作經(jīng)費(fèi)或其他扶貧項(xiàng)目使用。二是虛報(bào)冒領(lǐng)，騙取資金。即黨員干部明知相關(guān)人員不符合申報(bào)條件，以他人名義或默許他人申報(bào)，達(dá)到騙取扶貧資金的目的。三是審核不力，工作失職。即黨員干部在扶貧資金申報(bào)、審核、撥付過程中疏忽大意或放任不管，致使扶貧資金錯(cuò)發(fā)、漏發(fā)或被冒領(lǐng)等，造成較大損失或不良影響。

成因分析

紀(jì)律之弦松弛。鎮(zhèn)、村干部文化素質(zhì)普遍不高，政治意識(shí)和大局意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)國家扶貧方針政策理解不透徹，不能正確區(qū)分扶貧工作與村集體發(fā)展之間的定位，存在扶貧資金“不要白不要”“用哪都是用”的錯(cuò)誤思想。

權(quán)力相對(duì)集中。鎮(zhèn)、村干部是扶貧資金與扶貧對(duì)象的中間紐帶，發(fā)揮著政策宣傳、申報(bào)對(duì)象確定及資格前期審核等重要作用。但由于特定行政區(qū)域內(nèi)扶貧名額、資金有限，在符合條件人員偏多或企圖以權(quán)謀私情況下，鎮(zhèn)、村干部往往故意縮小政策宣傳的范圍，私下確定申報(bào)對(duì)象，模糊審核標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)親厚友、虛報(bào)冒領(lǐng)等違紀(jì)問題時(shí)有發(fā)生。

群眾監(jiān)督缺失。一些鎮(zhèn)、村干部為了牟利，想方設(shè)法規(guī)避群眾監(jiān)督：一是故意不公開或小范圍公開扶貧信息；二是村干部借村民身份申報(bào)扶貧資金，將資金用于村集體；三是村干部將不符合條件的村民納入扶貧范圍，私分資金用于村集體。

督查監(jiān)管乏力。因扶貧資金申報(bào)、審核、撥付工作面廣量大，且直面扶貧對(duì)象，鎮(zhèn)、村干部則人少、事多、相關(guān)補(bǔ)貼較少，普遍工作積極性不高，往往敷衍了事或想方設(shè)法從中牟利；區(qū)縣級(jí)職能部門重布置、缺監(jiān)管，對(duì)扶貧對(duì)象情況一般了解不深，抽查和審核存在走過場問題，很難發(fā)現(xiàn)虛報(bào)冒領(lǐng)等真實(shí)情況。此外，還存在上級(jí)下達(dá)申報(bào)指標(biāo)、基層符合申報(bào)條件人員不足的情況，為完成申報(bào)任務(wù)，往往指定申報(bào)對(duì)象或?qū)Y格審核“睜一只眼閉一只眼”。

處理困惑

扶貧對(duì)象界定模糊。在查處的案件中，將不符合扶貧條件的對(duì)象納入扶貧、虛報(bào)冒領(lǐng)扶貧資金，是較為常見的違紀(jì)類型，深究其因，基層干部對(duì)扶貧對(duì)象范圍的界定存在較大隨意性，尤其對(duì)處于申報(bào)條件臨界點(diǎn)的對(duì)象更是由鎮(zhèn)、村干部說了算。

量紀(jì)尺度缺乏標(biāo)準(zhǔn)。一是無量化標(biāo)準(zhǔn)。扶貧領(lǐng)域案件均涉及扶貧資金的流失，數(shù)額大小不一，各地?zé)o統(tǒng)一量紀(jì)尺度，隨意性較大。二是資金挪作他用如何處理。在一些案件中，村干部并無個(gè)人謀私故意，而是出于村集體發(fā)展或救濟(jì)其他貧困戶，將截留或冒領(lǐng)的資金挪作他用，對(duì)于此類案件涉及數(shù)額不大的，應(yīng)按第一種形態(tài)還是第二種形態(tài)處理，若立案處理是否應(yīng)減輕或從輕；對(duì)數(shù)額巨大的，是否應(yīng)移送司法機(jī)關(guān)做法不一。三是責(zé)任層次界定不清。一些案件是經(jīng)村集體研究的，基層黨組織在執(zhí)紀(jì)過程中為減小社會(huì)影響、不打擊村干部工作積極性，往往僅處理其中一名村干部，未嚴(yán)格按責(zé)任層次追責(zé)。

涉案資金處置較難。按照從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)要求，虛報(bào)、截留等資金應(yīng)退出，違紀(jì)所得利益應(yīng)糾正，但存在各種主客觀方面的障礙。一是不具備退還能力。部分村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，截留資金已被使用，無經(jīng)濟(jì)來源作違紀(jì)款退出；部分虛報(bào)冒領(lǐng)的村民，雖不符合申報(bào)條件，但本身確實(shí)不富裕，難以退出資金。二是無指定退款途徑。因扶貧資金申報(bào)、撥付具有階段性，部分資金撥付后該項(xiàng)工作即告結(jié)束，案發(fā)后追回的資金因系專項(xiàng)扶貧資金，上繳財(cái)政或廉政賬戶都不適宜。

意見建議

準(zhǔn)確界定案件范圍，提高監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的針對(duì)性。因扶貧類型較多、對(duì)應(yīng)行政管理部門較分散且存在職能交叉等，致使各級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)對(duì)哪些屬于扶貧領(lǐng)域案件、審核職能在哪個(gè)部門、責(zé)任追究應(yīng)問責(zé)到哪一級(jí)哪個(gè)人等認(rèn)識(shí)模糊。事實(shí)上，扶貧領(lǐng)域案件具有其自身特點(diǎn)，紀(jì)檢機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)與扶貧辦等職能部門的協(xié)作，對(duì)扶貧資金類型加強(qiáng)梳理，掌握各類資金申報(bào)、審核、撥付流程，研判風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，強(qiáng)化防范措施，提升監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的有效性和針對(duì)性。

突出強(qiáng)化“一案雙查”，增強(qiáng)責(zé)任追究的嚴(yán)肅性。動(dòng)員千遍，不如問責(zé)一次。扶貧領(lǐng)域案件雖然一般涉案款物不大，但直接關(guān)乎扶貧資金安全和貧困群體的切身利益，因此，一方面要嚴(yán)肅處理扶貧領(lǐng)域違紀(jì)案件，重點(diǎn)查處優(yōu)親厚友、侵占挪用、揮霍浪費(fèi)，搞虛假脫貧、數(shù)字脫貧和落實(shí)扶貧政策不力等問題；另一方面,切實(shí)開展“一案雙查”，緊盯扶貧相關(guān)責(zé)任單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委領(lǐng)導(dǎo)班子及領(lǐng)導(dǎo)干部，村（社區(qū)）“兩委”班子成員等黨員干部，對(duì)“兩個(gè)責(zé)任”落實(shí)不力的要嚴(yán)肅問責(zé)。

規(guī)范定性量紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)，提升執(zhí)紀(jì)問責(zé)質(zhì)量。一是加強(qiáng)條款適用上的指導(dǎo)。注重基層疑難復(fù)雜扶貧領(lǐng)域案件的會(huì)商、研討，整理與扶貧領(lǐng)域案件相關(guān)的各類專項(xiàng)規(guī)定與黨紀(jì)條規(guī)，挑選典型案件不定期編撰指導(dǎo)性案例，印發(fā)基層學(xué)習(xí)參考。二是確立扶貧領(lǐng)域案件從嚴(yán)從重處理原則。扶貧領(lǐng)域案件侵害的都是專項(xiàng)資金，影響了國家扶貧政策的貫徹落實(shí)，因此，對(duì)此類案件應(yīng)從嚴(yán)從重處理，體現(xiàn)執(zhí)紀(jì)效果。三是明確涉案資金處理要求。與扶貧職能部門溝通，探尋涉案扶貧資金后續(xù)處置途徑，虛報(bào)、冒領(lǐng)等涉案扶貧資金應(yīng)全額追繳。

健全監(jiān)管機(jī)制，推進(jìn)標(biāo)本兼治。一是建立健全“陽光扶貧”監(jiān)管系統(tǒng)。按照內(nèi)容全覆蓋、信息全公開、環(huán)節(jié)全監(jiān)督、過程全留痕的要求，搭建宣傳扶貧政策、傳播扶貧信息、開展扶貧服務(wù)、加強(qiáng)與群眾互動(dòng)交流的窗口和平臺(tái)。二是促進(jìn)基層組織履職擔(dān)當(dāng)。拓展監(jiān)管方式方法，加強(qiáng)問題線索管控，建立分級(jí)負(fù)責(zé)、部門督辦、銷號(hào)管理機(jī)制，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村班子成員落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”；對(duì)信訪反映多、經(jīng)濟(jì)體量大、黨群干群關(guān)系矛盾突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村重點(diǎn)督辦。三是完善制度補(bǔ)漏機(jī)制。結(jié)合案件查處中發(fā)現(xiàn)的制度缺陷，通過下發(fā)監(jiān)察意見書、約談相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、召開警示教育大會(huì)等形式，以案促改、促建、促責(zé)、促教，堵塞案件多發(fā)易發(fā)的制度“漏洞”。（殷立琴 王靜 戚新明）