【典型案例】

2013年至2017年，某鄉政府在已按規定發放工會福利情況下，班子集體決定，以該單位重大活動保障責任較重為由，每年使用財政性資金購買、發放洗發水、沐浴露、牙膏、牙刷等洗浴洗漱用品，以“勞保用品”名義發放給干部、職工，人均一份，每年各兩次、每次人均200元標準。該鄉政府財務人員未請示領導，擅自將該項支出列支于“公用定額”等多項科目。5年來，共計發放50余萬元。

【分歧意見】

對該事件如何定性，主要存在三種不同意見。

第一種意見認為：發放“勞保用品”行為合規，但是列支多項科目屬于違反法律法規行為，應追究紀法責任。

第二種意見認為：發放“勞保用品”違反中央八項規定精神、違反廉潔紀律，應當追究黨紀責任；虛假列支行為屬違法行為，可追究責任，但在追責問責層面不應均給予黨紀處分。

第三種意見認為：發放“勞保用品”和虛假列支行為均應給予黨紀處分，同時對虛假列支行為依法追究法律責任。

【評析意見】

筆者同意第二種意見，理由如下：

（一）“勞保用品”有特定含義

“勞保用品”，即勞動防護用品，是指用人單位為勞動者配備的，使其在勞動過程中免遭或者減輕事故傷害及職業病危險的個體防護裝備。根據原國家安全監管總局發布的《用人單位勞動防護用品管理規范》《個體防護裝備選用規范GB/T11651-2008》（2009年）的相關規定，結合該單位實際工作，本案涉及的洗發水、沐浴露、牙刷、牙膏等物品不屬于勞保用品。

應注意區分勞保用品和工會福利：一是發放主體不同，前者是用人單位，后者是工會組織；二是發放對象不同，前者是勞動者，后者是工會會員；三是發放范圍不同，前者是按需發放，后者是按人發放；四是經費來源不同，前者是職工工作經費，后者是工會會費；五是發放內容不同，前者是為了勞動者在勞動過程中免遭傷害，所發用品的具體內容與勞動保護的內容緊密相關，具有很強的針對性，而后者的內容比較寬泛，與勞動內容無必要關系。

結合該單位重大活動服務保障工作實際，本案涉及的洗發水、沐浴露、牙刷、牙膏等物品應屬工會福利，而不是勞保用品。

（二）同時存在違規發放和虛假列支行為

本案中，該單位在已經按規定發放工會福利的情況下，以發放“勞保用品”為名發放實物，違反了中央八項規定精神。依據《違規發放津貼補貼行為適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》（中紀發〔2012〕4號）第三條和《中國共產黨紀律處分條例》第一百零四條的規定，“違反有關規定自定薪酬或者濫發津貼、補貼、獎金等”屬于違反廉潔紀律行為，對相關責任人應給予黨紀處分。

據查，該單位未有“勞保用品”預算，根據本地區的預算編制細則，公用定額是用于保障單位正常運行的費用支出，包含辦公費、水電費、郵電費、差旅費、一般會議費等項。在違規發放物品后，該單位財務人員為解決該筆支出入賬問題，擅自決定將其列支于“公用定額”，違反了《中華人民共和國預算法》第五十七條“各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預算執行，不得虛假列支”的規定，屬于改變預算支出用途虛假列支的違法行為。

（三）本案違規發放可吸收虛假列支，兩者應一體評價

本案中的虛假列支屬于違法行為，應當依法追究相關責任人的法律責任，該區審計局也以該單位超出預算支出使用范圍為由，依據《財政違法行為處罰處分條例》對該單位進行了行政處罰。但對該行為是否應單獨予以黨紀處分，成為第二種和第三種意見的主要分歧。

筆者認同第二種觀點，即違規發放行為吸收虛假列支行為，對后者不再單獨予以黨紀處分。首先，違規發放和虛假列支兩個行為存在牽連關系，虛假列支是違規發放的延伸，虛列開支是為了處理違規發放產生的財務問題。其次，兩者輕重有別，違規發放的紀法責任要重于虛假列支，違規發放吸收虛假列支、一體評價，不會導致責任失衡、畸輕畸重。同時，也應該看到在班子成員決定并實施違規發放之后，不能過于期待財務人員不做賬、不入賬。違規發放吸收虛假列支、一體評價，使監督執紀更加實事求是。

（余作澤 賈培 作者單位：北京市朝陽區紀委監委）