《監察法》第1條明確將“監察全覆蓋”作為立法目標，在具體設計上也對監察對象范圍作出了很寬泛的界定，但自《監察法》實施以來，在實踐中如何準確把握監察對象范圍仍面臨許多困難，這些疑問或問題造成監察機關一方面在認定監察對象、履行監察職責方面存在困惑，另一方面還可能過度拓寬監察對象范圍、偏離監察全覆蓋的核心內涵。鑒于監察對象范圍劃定是有效開展監察工作的前提條件，有針對性地解決監察對象認定中的重點、難點問題應是當下監察研究與實踐的首要任務。

難點及破解路徑

為了實現“監察全覆蓋”這一目的，《監察法》以專門條文規定了監察對象的范圍。其中，《監察法》第3條為統攝性規定，概括地將所有行使公權力的公職人員都納入監察范圍；在此基礎上，該法第15條對監察對象的主要類型及外延進行了規定。但這樣的規定卻在實踐中遭遇了一定的適用困境。具體而言，監察對象范圍劃定存在以下三個重要問題需要解決。

一是相關條文語義引發歧義。《監察法》第3條規定，監察機關對所有行使公權力的公職人員，即公職人員進行監察，而第15條在具體規定監察對象時，兜底條款則將監察對象包括“其他依法履行公職的人員”，這里“公職人員”和“有關人員”的表述在實踐中引發了大量的理解困惑。對此，應當充分利用法律解釋手段，在定義“公職人員”的內涵時，注意把握第3條的統攝地位，其所指“公職人員”應涵蓋第15條中公職人員、其他人員等履行公職的所有人員類型。

二是與其他相關法律規定存在銜接問題。《監察法》首次以立法方式對“公職人員”概念進行了規定，但這一概念與《憲法》中的國家工作人員、《公務員法》中的公務員和參公管理人員及《刑法》中的國家工作人員和國家機關工作人員之間，在各自范圍的對應方面存在銜接問題。其中，以與《刑法》的銜接為主要問題。對此，應當首先明確《刑法》中相關主體的類型、范圍，對照《監察法》的規定，分別比照歸類。

三是缺乏系統、清晰、可行的監察對象認定標準。僅對法律文義和法律銜接問題進行澄清尚不能真正解決監察對象范圍劃定問題，監察對象的具體認定仍急需統一、可行的標準依據。通過深入分析立法背后的理論依據，把握“監察全覆蓋”這一立法目的，分別對照《監察法》第15條各款規定，可將監察對象認定標準詳細分為“公權力”標準、“身份+職位/職責”標準及“行為”標準。

監察對象范圍的劃定

根據《監察法》規定，參照“公權力”標準、“身份+職位/職責”標準及“行為”標準，對監察對象類型及整體范圍可作如下劃定。

公務員和參公管理人員。《公務員法》規定，公務員和參公管理人員均具有行政或事業編制、享受國家財政供養。這兩類人員公權力特征明顯，人員范圍較為明確。就參公管理人員來說，全國沒有統一標準，各地就哪些人員為參公管理人員的認識不一。但總體來說，由于同公務員一樣具有明確的人員目錄及編制，因此此類監察對象范圍較為明確。實踐中，參公管理人員所在單位主要有共青團、婦聯、工會等群團組織或者行政機關的二級單位等，主要有行政編制和事業編制兩種情形。

授權或委托從事公務人員。就《監察法》第15條第2款中的“授權”組織中的監察對象而言，主要有兩種情形：一是授權組織為參公管理單位。在此情況下，具有參公人員編制且從事公務的人員應當歸入參公管理人員范疇，沒有編制且從事公務的人員應歸入“法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員”的范圍。二是授權組織并非參公管理單位。實踐中，授權組織的種類多樣，涉及社會公共管理、服務的方方面面。相比而言，委托組織的種類和人員構成更加復雜。此外，實踐中還可能存在無實際授權或違法委托、無委托協議的情況。針對上述這些人員不固定、權力行使存在合法性等問題，在確定從事公務的人員范圍時，應按照“公權力”標準，將所有在這些組織中依托公權力開展公務活動的人員都納入監察范圍，而不應考慮其是否具有編制或正式工作人員身份，如此才符合立法目的和法條的語義表述。對于無實際授權或違法委托、無委托協議的情況，可根據組織是否實際承擔了公共管理職責進行判斷，凡是這些組織中實際從事公務活動的人員，都應納入監察對象范圍。

國有企業管理人員。根據《監察法》第15條第3款的規定，該款監察對象即“國有企業管理人員”應符合兩個特征：一是在國有企業中，二是須為管理人員。首先，為保護國有資產、杜絕貪腐，監察法意義上的國有企業不僅包括國有獨資企業，還包括國有控股及國有出資企業。其次，應按照“身份+職位/職責”標準，確定何為管理人員。一是監察對象應當具有“公”的身份，這意味著監察對象要么為國有獨資企業工作人員，要么經有關組織“委派”到控股和參股企業。二是監察對象還須在管理崗位或具有管理職責，崗位或職責具有組織、領導、監督、管理等特征。綜上，常見的監察對象有董事長、總經理、監事會主席、部門負責人、項目負責人、會計出納、投資項目負責人等。

公辦科教文衛體等單位從事管理的人員。根據《監察法》第15條第4款的規定，該款監察對象即“公辦科教文衛體等單位從事管理的人員”范圍的劃定須解決兩個問題：一是何為“公辦”。大體指某一事業由國家或集體舉辦，資金基本全部來源于國家財政撥款。二是“從事管理”。這是指承擔領導、組織、管理、監督的責任。根據“身份+職位/職責”標準，監察對象應當通過“委派（廣義）”獲得“公”的身份，并且在公辦科教文衛體等單位及其分支機構居于管理崗位或者負有管理職責。前一種情況包括公辦學校的校長、副校長，科研院所的院長、所長，公立醫院的院長、副院長等中層和基層管理人員，后一種情況包括招投標工作、科研和基建項目負責人及負責其他帶有管理色彩工作的人員等。

基層群眾性自治組織中從事管理的人員。根據《監察法》第15條第5款的規定，此類監察對象即“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”的認定須探討三個問題：一是基層群眾性自治組織的范圍。根據法律規定，除居民委員會和村民委員會兩種形式之外，其他任何形式的組織均不屬于基層群眾性組織范疇。二是“身份”標準的適用。成員為村集體成員和社區居民。三是從事管理的事項范圍。從事管理的事項范圍不僅包括集體事務，還應包括協助政府開展的行政管理事務。因此，同時符合上述三個條件的人員才屬于此類監察對象范圍。

其他履行公職的人員。《監察法》第15條第6款為監察對象范圍的“兜底條款”，該款主要適于具體個案中，動態地對監察對象進行判斷。即凡是難以按照前五類進行歸類的人員，若其實際上存在“履行公職”的情形，則屬此類范圍。履行公職應當具有“直接性”，強調個體對賦予其某項公職的主體具有直接負責的義務和直接履行的責任，從而將其他輔助人員排除在外（在政府購買服務及政府委托事項中較為常見）。此外，在購買服務語境下，應當注意執法權的延展性、存在重大影響等特點，凡是實際行使執法權的人員，無論直接行使執法權或間接行使執法權，都應被視為監察對象。（宗婷婷 ）